Parecer

ELEVAÇÃO DE VILA A CIDADE

Sumário:

i) Consulta

ii) Dos factos

iii) Apreciação

I.- A consulta.

1.1.- Solicita o Deputado à Assembleia Legislativa Regional, Senhor A, eleito pelo círculo eleitoral de X, o nosso parecer sobre a conformidade legal, concretamente quanto à sua oportunidade, do projecto de Decreto Legislativo Regional denominado “Elevação da vila Z à categoria de cidade”, apresentado pelo partido B) e que foi aprovado na generalidade na sessão plenária da Assembleia Legislativa Regional de 13 de Julho de 2004.

1.2.- O solicitado impõe, em primeiro lugar, que se considere a factualidade pertinente acontecida e, posteriormente, a sua apreciação em termos de obter as respostas juridicamente adequadas à matéria em apreço.

II. – Dos factos.

2.1.- No dia 3/2/2004, o partido B) apresentou um projecto de Decreto Legislativo Regional denominado “Elevação da vila b à categoria de cidade”, cujo teor dá-se aqui por reproduzido.

2.2.- No dia 5/2/2004, o Senhor Presidente da Assembleia Legislativa Regional sobre tal assunto exarou o seguinte despacho:

“Em relação ao projecto de decreto legislativo regional em epígrafe surgem dúvidas quanto à verificação do preenchimento dos limites materiais regimentalmente impostos, em especial, pela sua eventual não conformação com as alíneas a) e g) do nº 1 do artigo 8º do Decreto Legislativo Regional nº 3/94/M, de 2 de Junho, remetendo-se, todavia, o diploma para a comissão especializada permanente”.

2.3.- Nesse mesmo dia, foi solicitado o parecer da 1ª Comissão Especializada de Política Geral, Assuntos Europeus e Poder Local da ALR.

2.4.- No dia 6/7/2004, o Presidente do Grupo Parlamentar do partido B) requereu, nos termos do artigo 75º do Regimento “e conforme anúncio em Conferência de Líderes”, seja agendado para a sessão do dia 13 de Julho de 2004 o Projecto de Decreto Legislativo Regional “Elevação da Vila b) à Categoria de Cidade” que se encontra em Comissão desde 5 de Fevereiro de 2004”.

2.5.- Na sessão plenária da Assembleia Legislativa Regional de 13/07/2004, o dito projecto de Decreto Legislativo Regional foi aprovado na generalidade, com os votos favoráveis dos deputados dos partidos B), C), D) e E) e com a abstenção do partido F), tendo sido ordenada que o diploma baixasse novamente à Comissão para apreciação na especialidade.

2.6.- O jornal “Público”, na sua edição de 14/7/2004, noticia a propósito da questão sub judice que o “Parlamento Madeirense Aprovou Ilegalmente”.

2.7.- As eleições regionais terão lugar, ao que se afigura seguro, no decurso do mês de Outubro de 2004.

III.- Apreciação.

A) Do normativo legal pertinente.

3.1.– A Lei nº 11/82, de 2 de Junho, que instituiu o regime jurídico de criação e extinção das autarquias locais e de designação e determinação da categoria das povoações, regulou de forma global tais matérias.

3.2.– Assim, as normas dos artigos 1º, 3º, 4º a 11º dispõem unicamente sobre a criação e extinção de freguesias, que não também de Municípios, e as dos artigos 2º, 3º, 12º a 15º à elevação de povoações à categoria de Vila e, posteriormente, as Vilas à categoria de cidade.

3.3.- Este diploma é de aplicação directa às regiões autónomas, sem prejuízo de adaptações a introduzir por decreto regional e que deverão respeitar os princípios naquele contidos.

3.4.- As quais adaptações tiveram lugar através do Decreto Legislativo Regional nº 16/86/M, de 1 de Setembro, e que, no essencial, consistiu na reprodução, quase literal, da lei nacional.

3.5.– Sucede que, através da Lei nº 8/93, de 5 de Março, foi instituído um novo regime jurídico de criação de freguesias, o qual é, também, aplicável às Regiões Autónomas, sem prejuízo de adaptações “decorrentes do condicionalismo geográfico e populacional”.

3.6.– As quais adaptações a este novo regime jurídico de criação de freguesias foram introduzidas pelo Decreto Legislativo Regional nº 2/94/M, de 3 de Março, que consistiram, uma vez mais, na quase integral reprodução da lei nacional - a exemplo do que já sucedera com a adaptação da Lei nº 11/82, de 2 de Junho.

Excepciona-se, todavia, o expressamente constante nos artigos 5º a 9º desse diploma e a opção legislativa pela denominada “ab-rogação” do DLR nº 16/86, de 1 de Setembro

B) Da análise da oportunidade do projecto de decreto legislativo regional.

4.1.– Em face da factualidade enumerada em II., e à circunstância do projecto de decreto legislativo ter baixado à Comissão para apreciação na especialidade, a que se seguirá naturalmente a sua posterior subida a Plenário para a sua futura votação final global, importa, desde já, sublinhar que a sua aprovação na generalidade que já ocorreu e, bem assim, a sua futura apreciação e aprovação na especialidade e final global no decurso do corrente mês teve afigura-se de todo ilegal.

Vejamos, pois:

4.2.– Antes de mais, impõe-se frisar que a matéria em apreço não é a criação de qualquer freguesia mas antes, e tão somente, a elevação ou fixação de categoria a certa povoação, concretamente a elevação de certa Vila à categoria de cidade.

4.3.– Significa, deste modo, que o regime legal aplicável é, prima facie, o especialmente constante na Lei nº 11/82, de 2

de Junho, com as adaptações introduzidas pelo Decreto Legislativo Regional nº 16/86/M, de 1 de Setembro.

4.4.- E nos termos deste acervo legal, em especial dos artigos 15º e 9º da Lei nº 11/82, de 2 de Junho, não é permitida a fixação/elevação de quaisquer Vila na categoria de cidade durante o período de três meses “que imediatamente antecede a data marcada para a realização, a nível nacional, de quaisquer eleições de órgãos de soberania, da assembleia das regiões autónomas ou órgãos do poder local”.

4.5.– Em rigor do que se trata é de uma verdadeira proibição ou injunção dirigida ao órgão legislativo competente para, naquele lapso de tempo consignado, fixar ou elevar certa povoação a certa categoria de vila ou cidade.

4.6.- O que bem se compreende atenta à proximidade da contenda eleitoral, à necessidade de assegurar iguais condições de candidatura e a não instrumentalização eleitoral da classificação das povoações. 

4.7.– Acresce que o que se vem de expôr não se crê que possa ser posto em crise pelo disposto no artigo 14º da Lei nº 8/93, de 5 de Março, norma que expressamente revogou os artigos 4º a 11º e 1º da Lei 11/82, de 2 de Junho.

4.8.– Na verdade, o legislador no apontado artigo 14º teve o expresso e literal cuidado de determinar que a revogação em apreço só o era “na parte respeitante à criação de freguesias”, o que é de todo lógico e coerente.

4.9.– Efectivamente, a matéria relativa à criação de freguesias foi objecto de um novo e global regime jurídico constante da Lei nº 8/93, de 5 de Março, diverso do constante da Lei nº 11/82, de 2 de Junho, pelo que, ainda que não existisse norma revogatória expressa, a superveniência daquele regime jurídico operaria a extinção deste.

4.10.– Sucede que, como já se deixou dito, o objecto material da Lei nº 11/82, de 2 de Junho, não se esgotava no regime jurídico da criação de freguesia mas incluía, também, a concreta regulação da classificação de povoações, nomeadamente a fixação da categoria de cidade.

4.11. – Como se pode constatar, trata-se, de forma objectiva, de matéria diversa daquela que constitui o único objecto material da Lei nº 8/93, de 5 de Março, - a criação de freguesias -, como, de resto, o próprio legislador no apontado artigo 14º não se coibiu de distinguir.

4.12.- Acresce frisar que não se tem conhecimento de qualquer regime jurídico sobre a classificação de povoações e a sua fixação na categoria de vila ou cidade diverso do constante na Lei nº 11/82, de 2 de Junho.

4.13.– Assim sendo, como se afigura ser, a revogação operada pela norma do artigo 14º da Lei nº 8/93, de 5 de Março, constitui unicamente uma revogação parcial do normativo da Lei nº 11/82, de 2 de Junho. 

4.14.– E assim é do ponto de vista quantitativo – só algumas das normas foram revogadas – e qualitativo – só a matéria atinente à criação de criação de freguesia. 

4.15.– Deste modo, afigura-se seguro concluir que a norma do artigo 9º da Lei nº 11/82, de 2 de Junho, continua a vigorar exclusivamente por via da remissão expressa operada pela norma do artigo 15º do mesmo diploma e com o âmbito de aplicação determinado por esta última norma.

4.16.- Ou seja, limitado, única e exclusivamente, à regulação da fixação de categorias a povoações, e já não no atinente à criação de freguesias, pelo que o prazo aplicável à situação vertente afigura-se que seja o de três meses, impostos pelo artigo 15º, ex vi artigo 9º, da Lei 11/82, de 2 de Junho.

4.17.- Ainda que assim se não entenda – apesar de todos os elementos da interpretação concorrem no sentido exposto – e se propender para a inelutável revogação do artigo 9º da Lei nº 11/82, de 2 de Junho, mesma no que tange à classificação de povoações, certo é que o órgão legislativo enfrenta idêntica proibição legislativa.

4.18.- Com efeito, a norma remissiva do artigo 15º da Lei nº 11/82, de 2 de Junho, mantêm-se em vigor porquanto inexiste qualquer ulterior regime jurídico atinente à classificação de povoações e não foi, por outro lado, objecto de revogação expressa.

4.19.– Significa, pois, que temos uma norma em vigor que remete para uma norma revogada, sendo que esta última foi, entretanto, substituída pelo disposto no artigo 11º da Lei nº 8/93, de 5 de Março.

4.20.– Ora, a unidade do sistema jurídico e a circunstância de se ter de presumir que o legislador consagrou a solução mais acertada e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, determina que se deva ter tal remissão reportada à norma que, hoje em dia, está em vigor, qual seja a do artigo 11º da Lei nº 8/93, de 5 de Março.

4.21.- De resto, parece ter sido esse o entendimento do próprio legislador regional ao determinar expressamente no artigo 9º do Decreto Legislativo Regional nº 3/94/M, de 3 de Março, que o estatuído no artigo 11º da Lei 8/93, de 5 de Março “aplica-se também à fixação da categoria das povoações”.

4.22.- Em tal circunstância a injunção ou proibição aplicável ao órgão legislativa é, ainda, mais exigente que a anterior, uma vez que desta feita o lapso é de cinco meses.

4.23.- Deste modo, afigura-se que o órgão legislativo competente deve acatar tal proibição ou injunção se os pressupostos da sua aplicação efectivamente se verificarem. 

4.24.-  Ou seja, se o lapso de tempo entre a data da aprovação do projecto de decreto legislativo regional em questão e a data da realização das eleições regionais for igual ou inferior a três meses – na tese que se sustenta – ou a cinco meses – na tese subsidiária que a título de discussão se formula.

4.25.- E assim é sob pena de ilegalidade do acto legislativo regional, com a consequente possibilidade de controlo da legalidade por parte do Ministro da República e, se for o caso, do Tribunal Constitucional.

Funchal, 15 de Julho de 2004.

Este é, salvo melhor opinião, o meu parecer.

ROGÉRIO FREITAS SOUSA